探索|孔祥智:十八大以来的农村土地制度改革
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摘要：
十八大以来我国农村土地制度改革的进展情况，可以从农村土地承包经营权改革、农村宅基地制度改革、征地制度改革、农村集体经营性建设用地制度改革等四个方面进行梳理。当前，深入推进土地制度改革还需要做好三个方面的工作：一是解决确权登记存在的问题，更好地发挥农村承包经营权确权登记颁证的政策效果；二是在实现土地的“三权分置”的同时，需纠正实践过程中存在的价格扭曲现象；三是在分类试点的基础上，扎实推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革等“三块地”改革。
一、引言
土地问题一直都是政策制定者与理论研究者关注的热点问题。2004年以来的13个中央一号文件均对土地制度改革提出了指导性方针，涉及土地征用、土地承包经营权流转、农村宅基地制度改革和集体建设用地改革等方面。各省市自治区在党中央的统一部署下扎实推进土地制度改革，取得了一系列显著成效，但仍有许多问题亟待解决。孔祥智等(2010)[1]97-92通过对浙江、安徽和四川三省的研究发现，土地承包经营权的流转存在着流转信息沟通不顺畅、农民流转主体地位得不到保障、流转经费使用不透明、农民无法充分享有土地增值收益等问题。曲福田等(2004)[2]229-48认为，土地产权不清晰导致了中国土地市场结构不合理及其价格扭曲。黄进才和康东书(2012)[3]40-42认为，农村土地征收制度存在着四个方面的问题：征地性质模糊、范围泛化，征地补偿不合理，被征收土地农民的权利无法得到保障容易导致社会矛盾激化。石婷婷(2013)[4]48-57认为，农村宅基地改革中主要存在着农民宅基地权益保护、宅基地建设土地指标和农村土地管理等方面的问题。刘楝子和陈悦(2015)[5]143-148研究发现，二元化的城乡土地市场价格，宅基地退出补偿标准不一、配套激励机制缺失，不利于转户农民宅基地的退出。孔祥智和马庆超(2014)[6]11-14认为，推进农村集体经营性建设用地入市交易需要解决农地所有权归属不清、规划用途管制不合理、非经营性集体建设用地“搭便车”、不尊重农民意愿、收益分配制度不健全、地方政府利益驱动和农村生态环境破坏等问题。伍振军和林倩茹(2014)[7]113-119认为，集体建设用地入市可能存在土地范畴扩大化、难以保障农民收益、不符合规划和用途管制的风险。十八大以来的土地制度改革即是由上述众多问题倒逼产生的。
二、农村土地承包经营权改革
我国的农地制度特殊性导致农民土地的权能不完整，2007年颁布实施的《物权法》对土地承包经营权进行了明确的定义：土地承包经营权为用益物权。党的十八大以来，党中央从农村土地承包经营权确权登记颁证和实现农村承包地的“三权分置”两个方面不断深化农村土地承包经营权改革，逐步明晰土地产权，扩大土地权能。
(一)扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，明晰土地产权
十八大以来，农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作取得长足进展，为实现“长久不变”打下坚实的基础。早在2008年，党的十七届三中全会就明确提出要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，稳定并保持现有土地承包关系长久不变。那么“长久不变”的内涵是什么？怎样实现“长久不变”？这些都是政策上没有明确从而导致理论界争论不休的问题。确权赋能的方式能够有效地夯实土地承包关系的“长久不变”，是稳定农村基本经营制度的重大创新。从2009年开始，中央开展了农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，采取一村一组、整乡整镇、整县推进和整省试点等方式稳步推进。表1对十八大以来农村土地承包经营权确权登记政策进行了梳理。
2013年，中央一号文件对农村土地承包经营权确权在完善法律制度的基础上提出了时间上的具体要求，即用五年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年中央一号文件对农村土地承包经营权确权登记颁证工作的形式进行了说明，即可以确权确地，也可以确权确股不确地。2014年11月，中办和国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》要求建立健全农村土地承包经营权登记制度，并对农村土地承包经营权确权登记相关原则进行了说明，提出在充分尊重农民意愿的前提下确权到户到地，也可以确权确股不确地。2015年，中央一号文件要求扩大土地承包经营权确权登记颁证工作整省推进试点范围，并明确了确权方式，即总体上确权到户，确权确股不确地的范围需要严格掌握。为了进一步贯彻2015年一号文件精神，2015年2月农业部等六部门联合下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，在2009年开始的1998个县试点的基础上，从统一思想认识、明确总体要求、把握政策原则、抓好重点任务和加强组织领导等五个方面对2015年确权登记颁证工作作出了全面部署。截至2015年底，全国2246个县(市、区)开展了土地确权登记试点工作，涉及2.3万个乡镇、36万个村，已完成实测耕地面积5亿亩，完成确权登记面积近3亿亩，颁发土地承包经营权证书2521.91万份。根据农业部统计的结果，2015年底全国家庭农场登记数已超过87万家，农民专业合作社数量已超过150万家，农业产业化龙头企业个数已超过12万家，新型农业经营主体已逐步发展成为现代农业建设的生力军。这一成效的取得，与确权、颁证工作不无关系。2016年中央一号文件也进一步强调继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点工作，计划到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证工作。
(二)实现农村承包地的“三权分置”，扩大农村土地权能
自2008年十七届三中全会以来，农村土地流转速度大大加快，而流转的仅仅是农户对承包土地的经营权，并不是把承包权一同流转。因此，客观上要求中央出台农村土地承包权和经营权分置的政策。表2对十八大以来农村土地承包地三权分置的相关政策进行了梳理。
稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定。依法推进土地经营权有序流转，扎实推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作的开展。
2013年7月，习近平总书记视察了武汉农村综合产权交易所，对土地流转交易情况进行了解，提出土地承包权和经营权应该分置的设想。2014年，中央一号文件正式提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的政策这一政策具有重要的现实意义，不仅使农民的土地流转没有了失地的后顾之忧，也可以赋予了经营权更多的权能。同时，2014年中央一号文件也进一步提出要赋予农民对承包地的各项权能，允许农民土地承包经营权向金融机构抵押、担保。2015年8月24日，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确提出要赋予土地承包经营权抵押融资功能，并建立健全抵押物处置机制和配套措施，进一步落实农村土地的用益物权，赋予农民更多的财产权利。《意见》的颁布标志着长期被压抑的农村产权这一“沉睡的资本”终于被唤醒，广大农民终于有了可以到银行进行抵押贷款的物品，这对于农业现代化的推进具有重大意义。2016年中央一号文件也进一步明确农村土地承包关系长久不变的指导方针，提出了完善“三权分置”办法，依法推进土地经营权有序流转。
三、农村宅基地制度改革
农村宅基地作为农村“三块地”之一，其使用权得到了政策制定者和学术界的广泛探讨。在我国，农村宅基地使用权作为用益物权，农民依法享有占有、收益、使用和处分的权能，农村宅基地制度改革关系农民切身利益，具有十分重要的现实意义。十八大以来，党中央稳步推进农村宅基地制度改革(详见表3)。
2013年中央一号文件提出依法保障农村宅基地使用权，党的十八届三中全会对保障农户宅基地用益物权作了明确指示，2014年的中央一号文件在保障农户宅基地用益物权的基础上进一步对农村宅基地分配政策进行了说明，2014年12月，中办和国办联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着农村宅基地正式进入试点阶段。《意见》也对宅基地权益保障和取得方式的完善、农民户有所居的多元化实现方式、进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地提出了具体说明。2015年，中央一号文件提出了对宅基地制度改革试点采取分类实施的措施，强调对农民住房保障的新机制进行深入探索。随着土地确权工作的不断推进，2016年中央一号文件提出要加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作。
四、农村土地征收制度改革
农村土地征收是指国家为了公共利益的需要，对农民的土地通过法定程序征收为国有的行为。农村土地的征收在为城镇化的发展提供用地保障的同时，也出现了一系列失地农民问题。党的十八大以来，党和政府逐步推进农村土地征地制度改革(详见表4)。
2013年中央一号文件提出要保障被征地农民的生活水平，提高农民被征收土地增值部分的收益分配比例，尽快修订土地管理法为农村土地征收提供法律支撑。党的十八届三中全会增加了被征地农民的补偿办法，即补偿农民被征收的集体土地外，还需保障农民失地后社会、就业等方面存在的问题。2014年的中央一号文件明确提出要加快推进征地制度改革，缩小征地范围，逐步完善征地补偿办法，确定合理征地补偿标准。2014年12月，中办和国办联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，进一步对征地过程中所出现的诸多问题进行了说明，涉及征地范围过大、程序不规范和被征地农民保障机制不完善等，要求建立征地社会稳定风险评估制度，并全面公开土地征收信息。2015年，中央一号文件进一步强调要完善被征地农民的保障机制，做到合理、公平和多元化，也对土地增值收益分配机制进行了详细说明，即建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。2015年2月，全国人大常委会印发的《关于决定授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，对失地农民的社会保障提出了具体的保障措施，即对失地农民进行就业培训、保障被征收农民的城镇社会保障，同时还提出有条件的地方可采取留地、留物业等方式安置失地农民。2016年中央一号文件强调要深入推进农村土地征收制度改革的试点工作。
五、农村集体经营性建设用地制度改革
农村集体经营性建设用地指的是具有生产经营性质的农村集体建设用地，农村集体建设用地改革主要包括农村集体建设用地入市改革、产权流转改革和增值收益分配制度改革。农村集体经营性建设用地入市制度在2000年之前处于严格控制阶段，2000年到2007年国家对部分地区进行试点段，2008年至今逐步全面放开农村集体经营性建设用地入市。表5对十八大以来的农村集体经营性建设用地改革的相关政策进行了梳理。
2013年，中央一号文件提出在农村集体建设用地使用权地籍调查的基础上，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转，明确禁止农村集体非经营性建设用地进入市场。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对农村集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”进行了明确规定，放宽了农村集体经营性建设用地入市的条件限制。2014年中央一号文件在十八届三中全会《决定》的基础上，进一步提出加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度改革。2014年12月，中办和国办联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着农村集体经营性建设用地正式进入试点阶段，从完善农村集体经营性建设用地产权制度、赋予农村集体经营性建设用地产权制度权能和建立健全市场交易监管制度三方面对农村集体经营性建设用地存在着的权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题提出了解决措施。2015年中央一号文件在2014年中办和国办印发的《意见》基础上，提出对农村集体经营性建设用地入市改革实施分类试点工作。2015年2月，《全国人大常委会决定授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》中指出，暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等规定。2016年中央一号文件也明确指出在及时总结农村集体经营性建设用地入市改革试点经验的基础上，继续推进农村集体经营性建设用地入市改革试点工作，适当提高农民集体和个人分享的增值收益。
六、进一步思考
十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央深入推进农村土地制度改革，扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，实现了农村承包地的三权分置，深化了农村“三块地”改革。下一阶段土地制度改革的途径与方向需要关注以下三个方面：
首先，解决确权登记存在的问题，更好地发挥农村承包经营权确权登记颁证的政策效果。
在理论层面上，农村土地承包经营权确权登记有利于坚持和完善农村基本经济制度，也能够激发农村经济发展的活力(徐祥临，2014)[8]，但有学者对土地承包经营权确权登记持反对观点，一方面是确权后细碎的土地难以做调整(贺雪峰，2014)[9]15，另一方面确权登记颁证工作花费巨大的人力物力成本(张晓山，2015)[10]1-4。实践层面上，土地确权颁证中的调地问题亟须解决(高强、张琛，2015)[11]125-130，附属在土地上的固定资产的权属关系问题的确权如何操作(李松，2015)[12]30等问题也需要解决。为此，在下一阶段确权登记颁证过程中，需要在做好工作经费预算的前提下，保质保量地完成土地确权登记工作，同时需要合理解决土地确权过程中诸如土地调整、土地纠纷以及确权方式(如确权确股不确地)面临的制度约束等实践问题，实现土地承包关系的“长久不变”。
其次，实现土地的“三权分置”的同时需防范实践过程中存在的价格扭曲现象。
实现土地的“三权分置”首先需要明晰产权，实现承包权和经营权的分离，进而提高农地制度效率。实践中需要预防由于地方政府行为导致的土地租金过分上涨，这一现象从表面上看保护了农民利益，实际上承租者很难经营下去，流转的稳定性差，或者承租者目的不在于种植，而在于囤地或者找时机非农化，最终不利于现代农业的发展，损害了农民的利益。
第三，在分类试点的基础上，扎实推进“三块地”的改革。
农村“三块地”的改革能够保护农民自身的土地权益，盘活农村土地资产，为新型城镇化和农业现代化创造新的经验。“三块地”改革的大方向就是市场化和充分保护农民合法权益。具体说来，一是进一步完善土地征收制度。当前，土地征收主要存在征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等方面的问题。实际上，党的十七届三中全会已经明确指出了征地制度改革的方向，即“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”。试点方案也明确要求缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围，只有公益性用地才能启动征地程序。全面公开土地征收信息，建立社会稳定风险评估制度和矛盾纠纷调处机制，不断完善对被征地农民的社会保障机制。从发展方向看，经营性用地要由农村集体经济组织直接进入土地一级市场。二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。这部分土地指原乡镇企业用地，乡镇企业破产或者迁移后，所遗留的厂房等用地，几十年来在农村大量闲置，不能充分发挥作用，其根本原因就是权能不完整、交易规则不健全。因此，试点方案提出要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确其入市的范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制度。三是改革完善农村宅基地制度。农村宅基地制度明确，但各地在执行过程中问题很多，且差异极大，主要原因是一些地区农户宅基地取得困难、农民对宅基地的利用粗放。因此，试点方案要求完善农民宅基地权益保障和取得方式，探索在不同区域农民住房保障户有所居的多种实现形式，有条件的地区探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地制度等。总之，“三块地”的改革要建立充分兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高农民在其中的分配比例；建立健全土地增值收益在国家、集体和农民个人之间合理分配的制度安排。
图表略
中国乡村发现网转自：《中国延安干部学院学报》 2016年第2期第116-122页
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